VÁLTOZÓ VILÁG

 

Merj tudni! A te tudásod a te hatalmad!

Szimeonov Todor író, könyvkiadó (1947)

 

 

A TUDÁS 365+1 NAPJA

2019, XVIII. évfolyam

Január 2.

Az EU költségvetésének felépítése és bevételei I.

 

 

 

 

A költségvetés alapelvei

 

A Római Szerződés egyik alapvető célja Európa népei közötti gazdasági és politikai unió létrehozása volt. E cél elérése érdekében a tagországoknak bizonyos feladatokat és tevékenységeket és az ezekhez szükséges jogosítványokat fokozatosan át kell ruházniuk a Közösségre, valamint a közös célkitűzések érdekében közös politikákat kell kialakítani, és meg kell osztani azoknak költségeit. Hasonlóan az államok költségvetéséhez a közösségi költségvetés finanszírozása is jövedelemáramlást jelent, ez esetben az államok szintjéről nemzetek feletti szintre.

 

A Közösség mai költségvetése az európai gazdasági integráció jelenegi állapotát tükrözi. Ma még nem lehet azt mondani, hogy a közös költségvetés olyan eszköz, amely a munkanélküliséget, inflációt vagy más közösségi szintű makroökonómiai problémát közös problémaként kezelné, ez a tagállamok hatásköre és felelőssége. A közösségi költségvetés nagysága sem teszi ezt lehetővé, hiszen az nem lehet több a tagországok GNP-jének 1,27 százalékánál, míg egyes országok nemzeti költségvetése viszonylagosan ennél jóval nagyobb, általában a GNP 30 és 60 százaléka között mozog. Mindamellett, a közösségi költségvetésnek is teljesítenie kell a makro-gazdaságpolitika fő stabilizációs, allokációs (támogatás kihelyezési) és redisztribúciós (újraelosztási) funkcióit, így biztosítani kell az árstabilitást, a gazdasági tevékenységek növekedését, a foglalkoztatottságot és a forrásokkal való hatékony gazdálkodás elősegítését. Az Európai Unió költségvetésének alapelvei a költségvetési terv elkészítése során az alábbiak:

  • A teljesség elve: a költségvetésben az Európai Közösségek minden bevétele és kiadása szerepel (a valóságban ez nem teljesen érvényesül),

  • Az általánosság elve: a konkrét bevételek nem köthetők össze konkrét kiadásokkal, az összes bevételnek kell fedeznie az összes kiadást,

  • A kétszintűség elve: a költségvetést kétféleképpen állítják össze: egyrészt a tárgyévben vállalt kötelezettségek teljes összegét, másrészt az adott évben felmerülő kifizetéseket állítják be a költségvetésbe,

  • A költségvetési egyensúly elve: a költségvetés nem lehet deficites,

  • Az évenkéntiség elve: a költségvetés egy évre szól (január 1. - december 31.), tehát a jóváhagyott kereteket az év során kell felhasználni.

 

A költségvetésnek ezen túlmenően sajátos kritériumoknak kell megfelelnie:

  • externalitás: ez annak feltételezése, hogy a tevékenységek egy részével kapcsolatosan a költségek és a hasznok a partner országokban is megjelennek, ami megfelelő ellenőrzést és kompenzációkat igényelhet;

  • oszthatatlanság: bizonyos tevékenységek méretgazdasági és funkcionális okokból nem oszthatók szét a tagállamok között, ezért ezeket közösségi szinten célszerű finanszírozni.

  • kohézió: a Közösség valamennyi polgára számára biztosítani kell a szolgáltatások, a jólét és a fejlődés minimumát. Ez jövedelem-transzfert feltételez a gazdagabbaktól a szegényebb és gyengébb gazdaságok javára.

  • szubszidiaritás: a funkciókat arra legalacsonyabb szintre (település, régió, állam) kell delegálni, ahol azok hatékonyan gyakorolhatók.

 

Az 1990-es években az Európai Unió a regionális integráció eddigi legmagasabb fokának elérését, azaz az egységes Belső Piac megvalósítása után a Gazdasági és Monetáris Unió létrehozását tűzte ki célul, mégpedig a Maastrichti Szerződésben megfogalmazott, konkrét határidőket tartalmazó forgatókönyv alapján. Ezen felül az egységes Belső Piac kiépítésével megvalósult az áruk, a szolgáltatások, a munkaerő és a tőke szabad áramlása, ami hozzájárulhat az eddigi különbségek növekedéséhez. A fejlettebb területek elszívhatják a tőkét és az erőforrásokat a fejletlenebbek elől, jobb versenyképességüknek, kedvezőbb infrastrukturális ellátottságuknak köszönhetően. Éppen ezért az Európai Unió egyik legfontosabb célkitűzésévé a gazdasági és szociális kohézió erősítése, a kevésbé fejlett régiók felzárkóztatása vált. Ez az elv hangsúlyozottan szerepel az Európai Unióról szóló Szerződésben, ahol az Unió fő céljának mások mellett a gazdasági és szociális kohézió erősítése révén elérendő gazdasági és társadalmi fejlődést határozták meg. A Közösségnek célul kell kitűznie a különböző régiók fejlettségi szintje közötti különbségek csökkentését, valamint a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók, beleértve a vidéki területek elmaradottságának csökkentését. Mindez csak úgy képzelhető el, ha a közösség költségvetésből megfelelő források állnak rendelkezésre.

 

Költségvetési eljárás, zárszámadás, költségvetési fegyelem

 

Az Európai Unió költségvetésének előkészítése a Tanács, a Bizottság és a Parlament együttműködésével történik. A Bizottság minden év szeptember elsejéig beterjeszti előzetes költségvetési javaslatát a Tanácsnak. Ezt a Tanács megtárgyalja és esetleg módosítja, majd minősített többséggel elfogadja a költségvetés tervezetét. Ezt a tervezetet október 5-ig kell a Parlamentnek benyújtania. Ezt a Parlament akár már ebben az állapotban, azaz első olvasatban is elfogadhatja, de nem ez az általános. A kötelező kiadások – melyek szerződéses kötelezettségből erednek – esetében módosításokra, a nem kötelező kiadások területén változtatásokra van a Parlamentnek lehetősége. Ha a nem fogadta el a tervezetet, visszaküldi a Tanácsnak további tárgyalásra.

 

A Tanács ekkor már végleges döntést hoz a kötelező kiadásokról. Ezt a Parlament már csak a költségvetés egészével együtt utasíthatja el. A változtatásokról a Tanács szintén döntést hoz, de ezt, amennyiben elutasítja a Parlament javaslatait, a Parlamentnek joga van eredeti javaslata alapján a Tanács által jóváhagyott számokat, meghatározott korlátokon belül, módosítani. A Parlament végül szavaz a költségvetés egészéről és az elfogadott költségvetést a Parlament elnöke hirdeti ki. Amennyiben az egyeztetések folyamán olyan költségvetési javaslat születik, amely nem fogadható el a Parlament számára, módja van teljes egészében visszautasítani azt. Eddig ez két alkalommal fordult elő, 1979-ben és 1984-ben. Ennek ugyanakkor nem voltak olyan messzemenő következményei, mint egy állami költségvetés el nem fogadásának, ami általában a kormány lemondását is jelenti. Egyrészt a közösségi jog nem fűz egyértelmű szankciót a költségvetés visszautasításához. Másrészről mindkét évben lejárt az akkor szolgálatban lévő Bizottság mandátuma, így a szavazás eredményétől függetlenül is új Bizottság állt fel.

 

A költségvetés végrehajtásáért a Bizottság felelős. Ez a költségvetésben úgy nyilvánul meg, hogy az előirányzatok túlnyomó többsége a Bizottság szekciójában szerepel. Ennek megfelelően például joga van fejezeteken belüli átcsoportosításra, de dönthet a következő évre történő átvitelről is. A Bizottság a költségvetési rendhez végrehajtási szabályokat fogadott el. Ezek tulajdonképpen a tagállamok államháztartási törvényeinek felelnek meg.

 

A Bizottság mellett a másik két legfőbb intézmény is szerepet kap a költségvetés végrehajtásában. Mint láttuk, a Parlament sokban befolyásolhatja az előirányzatok kialakítását. Éppen ezért érdekelt is abban, hogy ezek az előirányzatok valóra is váljanak. A Bizottság pedig általában megvárja a Tanács felhatalmazását egyes fontosabb kiadási tételek felhasználása előtt. A pénzkezelésnek három fő formája ismert a Közösségben. Először a közvetlen pénzkezelés, amikor a Bizottság vagy más közösségi szerv maga kezeli az előirányzatát. A decentralizált pénzkezelési forma esetében a tagállami közigazgatás szervei végzik a közösségi pénzek nyilvántartását, beszedését vagy kifizetését. A Bizottság természetesen ebben az esetben is nyilvántartja a pénz mozgását, hiszen felelőssége továbbra is fennmarad. Ez a pénzkezelési forma csak a Bizottság és a nemzeti közigazgatások együttműködésével képzelhető el. A pénzkezelés harmadik formája a megosztott pénzkezelés, amikor a Közösség és a tagállamok között megoszlik a pénzkezelés felelőssége. Ez egyes közösségi politikák megvalósítására jellemző.

 

A Bizottság éves gazdálkodásáról, a költségvetés végrehajtásáról zárszámadás tervezetet nyújt be a Tanácsnak, amelyet annak minősített többséggel kell elfogadnia. Az így elfogadott zárszámadás a Parlament elé kerül, amely megvizsgálja azt a Számvevőszék jelentéseinek figyelembevételével. Végül a Parlament költségvetési bizottsága javasolja a zárszámadás elfogadását vagy elutasítását. Az esetleges elutasítás azt jelezné, hogy a Bizottság jogellenesen vagy legalábbis nem gazdaságosan kezelte a költségvetési eszközöket, vagy azt, hogy a kiadási oldal előirányzatai nem érték el a kívánt politikai célt. A közösségi jog ugyanakkor nem kapcsol szankciót a zárszámadás elutasításához, vagyis ez nem vonná automatikusan maga után a Bizottság lemondását.

 

A költségvetés végrehajtását a Számvevőszék ellenőrzi. A Számvevőszéket a Maastrichti Szerződés emelte a Közösség legfontosabb intézményeinek szintjére. Székhelye Luxembourg, tagállamonként egy-egy, a közpénzek ellenőrzésében járatos szakemberből áll. Feladata két részre oszlik. Egyrészt a számvizsgálat vagyis a számlák ellenőrzése. De ez a vizsgálat kiterjed arra is, hogy valóban befolytak-e a bevételek a közös költségvetésbe vagy a kiadások jogszerűen történtek-e. A másik feladata a Közösség pénzügyi igazgatásának értékelése. Ez utóbbi elvégzése során a Számvevőszék a gazdaságosság és a hatékonyság kritériumait kéri számon és érvényesíti.

 

A Római Szerződés előírja, hogy a Közösségek bevételeinek és kiadásainak egyensúlyban kell lenniük. Éppen ezért nagyon fontos ezek növekedésének tervezése. Az Európai Unió költségvetési fegyelme egyenlő a költségvetési kiadások növekedését szabályozó mechanizmussal. A Tanács a pénzügyi év elején a Bizottsággal együttműködve referenciarendszert állít fel, megállapítja a következő pénzügyi évben a közösség politikájának finanszírozásához szükséges kiadások maximális szintjét. Ezenkívül meghatározzák a mezőgazdasági nettó kiadások felső határát is. A hároméves időtartamra számított kiadások a saját forrásoknál lassabban nőhetnek.

 

A költségvetés előtt álló kihívások

 

Jelenleg az Európai Unió legnagyobb kihívása az ezredforduló utáni keleti kibővülés, amikor olyan országok integrálására készül, amelyek egy főre jutó GDP-je még a közösségi átlag 50 százalékát sem éri el. Ez példátlan a Közösség eddigi történelmében, tehát a gazdasági és szociális kohézió, még nagyobb hangsúlyt kap a harmadik évezredben.

 

Az Európai Tanács 1995. decemberi madridi ülésén megbízta a Bizottságot azzal, hogy készítsen részletes elemzést az unió pénzügyi-finanszírozási rendszerének szükséges reformjáról a bővítés perspektívájának figyelembe vételével és dolgozza ki az 1999. december 31. utáni időszakra vonatkozó pénzügyi költségvetési tervet. A Bizottság 1997. július 16-án az Európai Parlament elé terjesztette az Agenda 2000 címet viselő dokumentumot. A dokumentum a XXI. századba átlépő Unió képét vázolja fel, amelynek választ kell adnia az új kihívásokra, mint a bővítés, a globalizáció, a versenyképesség javítása, a munkanélküliség magas szintjének mérséklése, a negatív demográfiai perspektíva kezelése, a külkapcsolati rendszer fokozottabb összehangolása és hatékonyságának növelése.

 

A jelentés koherens (összefüggő rendszert alkotó) megközelítést alkalmazva építi fel az új pénzügyi keretet oly módon, hogy ésszerű költségvetési korlátokon belül biztosítsa a közösségi politikák hatékony erősítését és érvényesítését, valamint megalapozza az unió kibővítését. Hármas követelmény fogalmazódik meg a kerettel kapcsolatban:

  • Megfelelően hosszú időszakot fedjen le abból a célból, hogy abban megjelenhessenek a bővítés első hullámának pénzügyi vonzatai és az egyes közösségi politikákban végrehajtandó változások hatásai.

  • Alkalmas legyen az Unió és a tagországok prioritást élvező szükségleteinek finanszírozására (Közös Mezőgazdasági Politika, strukturális politikák).

  • A kiadások fölött szigorú ellenőrzést kell érvényesíteni mind a közös költségvetésben, mind pedig a tagországokban abból a célból, hogy biztosítani lehessen a kiegyensúlyozott és tartós növekedést. A szigorú költségvetési fegyelem érvényesítése nem mond ellent az új pénzügyi perspektíva által kezelni kívánt kihívásoknak.

 

A több mint egyéves vitafolyamatra végül 1999. március 26-án a berlini csúcsértekezleten született kompromisszum tett pontot. Ennek során az Európai Tanács a 2000-2006 közötti pénzügyi időszak kiadási oldalának kialakításakor arra törekedett, hogy képes legyen biztosítani a Közösségi Politikák (tovább) fejlődését, illetve elősegíteni új államok csatlakozását az Unióhoz. A kiadások főösszegének (reálértékben történő) stabilizálásával ugyanakkor érvényesült a költségvetési fegyelem is, melynek betartása nem csak a tagállami, hanem a közösségi szinten is kulcsfontosságú a pénzügyi egyensúly fenntartása szempontjából. Ennek jegyében történt meg a tagállami befizetések maximális mértékének rögzítése, mely alapján a közösségi költségvetés felső plafonja a jövőben sem haladhatja meg az (EU átlagban számított) GNP 1,27%-át, illetve került sor az agrárreform kidolgozására, mely az évek során fokozatosan csökkenő (agrár) kiadásokat irányoz elő.

 

Miután megismertük a közös költségvetés alapelveit, főbb jellemzőit és az előtte álló kihívásokat, nézzük meg miből áll össze a költségvetés bevételi oldala.

 

A közös költségvetés bevételei

 

Az Európai Unió költségvetésének – mint egy hagyományos állami költségvetésnek - alapjai a bevételek, hiszen ezek újraelosztásából finanszírozza a közös politikák akcióit. Annyi költhető el ezekre, amennyi bevétel beszedhető bevételi oldalon. Így, ha meg akarjuk ismerni a kiadások hátterét, meg kell vizsgálnunk a bevételek összetételét.

 

A közös költségvetés saját, tehát szerződésben biztosított, a tagállamoktól független automatizmusokon alapuló bevételi formákon nyugszik. Ez az úgynevezett saját források rendszere. Erre azért volt szükség, mert az Európai Szén- és Acélközösség megalkotásakor attól tartottak, hogy ha a tagállamok éves hozzájárulásától teszik függővé a költségvetést, az mindig alkalmat adhat zsarolásra, konkrét érdekek kierőszakolására és megbéníthatja a szervezet működését.  Így már az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződésben úgy szabályozták a Közösség költségvetését, hogy annak alapja a tagállamok szén- és acéltermelőire kivetett, maximum 1%-os adó volt, amelyet közvetlenül a Közösség költségvetésébe fizettek be. Ez azért jelentős, mert a tagállamok ezzel hozzájárultak ahhoz, hogy a szupranacionális hatóság közvetlenül vessen ki adót. Amint azt az első fejezetben megemlítettük, az adó kivetésének joga az állam pénzügyi szuverenitásának egyik alapvető része. Azt is említettük, hogy milyen tagállami ellenállásba ütközik a közösségi adóharmonizáció.

 

A “saját források” bevezetése

Az Európai Unió költségvetésének bevételeit 1970 előtt a tagállamok befizetései adták. A Tanács ekkor hozta meg döntését, amely szerint a közösségnek joga van a saját forrásokként ismert bevételekre. Ennek megfelelően megváltoztatták a Római Szerződésnek a tagállamok költségvetési hozzájárulására vonatkozó részét, és ettől fogva a Közösséget a következő bevételek illették meg: mezőgazdasági illetékek, vámbevételek és a tagállamok hozzáadottérték adóiból befolyt összeg 1%-a.

 

Ezzel rögtön nehézségek is adódtak, mivel a hozzáadottérték adó alapú befizetés feltételezte a tagállamok adórendszereinek összhangolását, amely még nem készült el addigra, ezért a saját források ezen összetevője csak 1979-től jelenik meg valós bevételként. Így az 1971. év költségvetésében a mezőgazdasági bevételek 30%-kal, a vámbevételek 25% és egyéb bevételek teszik ki a maradék 45%-ot. Azért ezeket a forrásokat választották, mert ezek egyértelműen kötődtek a Közösségek közös politikáihoz. A vámunió létrejöttével a külső vámok közössé váltak, így kézenfekvővé vált a vámbevételek közös felhasználása is. A Közös Agrárpolitika keretén belül a tagállami termelők védelmére a mezőgazdasági behozatalra kiegyenlítő illetéket és lefölözést léptettek életbe, így ezeknek a közös költségvetésbe történő becsatornázása is logikus volt. A hozzáadottérték adó alapú befizetések bevezetésétől pedig, mivel ez az adónem fogyasztáson alapul, a terhek megfelelő elosztását várták.

 

Hetényi Géza, Hünlich Csilla, Mocsáry Péter [Változó Világ 35.]

 

 

 

 

 

   

Fontos a véleményed, kíváncsiak vagyunk rá!

 

 

 

A TUDÁS 365+1 NAPJA

    

 

 

Olvasó világ

Az olvasás

A könyvek

Mutasd meg könyvtáradat...

Könyvrendelés

 

 

 

 

 

 

Kezdőoldal

Olvasószolgálat

Impresszum

 

Változó Világ, 2019