VÁLTOZÓ VILÁG

 

Merj tudni! A te tudásod a te hatalmad!

Szimeonov Todor író, könyvkiadó (1947)

 

 

A TUDÁS 365+1 NAPJA

2019, XVIII. évfolyam

Január 3.

Az EU költségvetésének felépítése és bevételei II.

 

 

 

 

 

 

A Bizottság az európai integráció költségvetési pénzügyeinek vizsgálatára egy közgazdászokból álló csoportot kért fel. Az általuk készített MacDougall-jelentés 1977-ben látott napvilágot. A jelentés megvizsgálta a föderatív és az egységes szerkezetű államok költségvetési ügyeit, különös figyelemmel a költségvetés újraelosztó hatására, a bevétel növelésére vonatkozó döntések meghozatalára és a hosszú távú növekedést biztosító kiegyensúlyozó költségvetési hatásokra. A jelentés megjelenésekor a közös költségvetés a tagállamok bruttó hazai össztermékének 0,7%-át tette ki. Ezzel szemben a tagállami költségvetések az adott ország bruttó hazai össztermékének mintegy 30-50%-át osztják újra el. Ahhoz, hogy a közös költségvetés is a tagállamokéhoz hasonló újraelosztási funkciót lásson el, a jelentés szerint három fejlődési szakaszon kell végigmennie. Előbb egy preföderális szakaszon kell végigmennie, ahol az újraelosztás mértéke 2,5% körül van. Ezt követi egy föderális szakasz, amelyben a közösségi szintű politikák súlya kicsi, és ahol az újraelosztás mértéke 5 és 7% között van. Végül elérkezik egy olyan föderális szakaszhoz, amelyhez már jelentős mértékű közösségi szerepvállalás társul. Itt a költségvetés a bruttó hazai össztermék 25%-ra terjed már ki.

 

A jelentés rámutatott arra, hogy a Közösség csak úgy tudná jelentősen befolyásolni költségvetésén keresztül gazdaságának fejlődését, ha jóval magasabb összegek állnának rendelkezésére. A föderatív költségvetés által megkívánt 25%-os bruttó hazai termék részesedéshez képest a mai költségvetésre vonatkoztatva ez az érték épphogy meghaladja az 1,2%-ot. Természetesen az, hogy a közös költségvetés újraelosztó funkciója messze elmarad egy tagállamétól, de még egy föderatív szerkezetű költségvetésétől, nem kisebbíti azt a tényt, hogy a közös költségvetés messze meghaladja más hagyományos nemzetközi intézmény költségvetésének méreteit és tagállamok közötti újraelosztó funkciója révén jelentős eredményeket ért el. 1985-ben a hozzáadottérték adó hozzájárulást felemelték a tagállamok hozzáadottérték adóbevételeik 1,4%-ára. Az Egységes Európai Okmány elkészítésekor már világossá vált, hogy ezek a bevételek nem elegendőek a Közösség költségvetésének finanszírozására. Egyrészt új közösségi politikák kerültek bevezetésre, másrészt vámtarifák csökkentése és a növekvő számú, harmadik államokkal kötött kereskedelmi megállapodások következtében csökkentek a vám- és mezőgazdasági bevételek.

 

Ekkor a bevételek 8,7%-a származott mezőgazdasági bevételekből, 25%-a vámokból és 65,6%-a hozzáadottérték adóból. Az egyéb bevételek már csak mindössze 0,7%-ot tettek ki. Ebből is látható, hogy a vámból és mezőgazdaságból származó bevételek részaránya, amely 1980-ban még a költségvetés bevételeinek 50%-át tették ki, 1985-re 34%-ra csökkent. A tagállami költségvetési befizetések és kiadások különbsége feszültséget okozott a tagállamok között. Azokban az esetekben, ahol a befizetések és támogatások különbsége hátrányos volt a befizető számára, módosítani szerette volna a fennálló részesedéseket. Természetesen azok az államok, amelyek többet kaptak, mint fizettek, nem kívánták feladni előnyös pozícióikat. A költségvetés legnagyobb befizetői 1986-ban Németország és Nagy-Britannia voltak, a legjelentősebb haszonélvezők pedig Írország és Görögország.

 

A nézeteltérések fő oka az volt, hogy számos vélemény szerint a tagállami mérlegek sok esetben nem tükrözték pontosan az ország fejlettségi színvonalát, bruttó hazai össztermékének nagyságát. Így fordulhatott elő, hogy 1986-ra a Közösség egyik leggazdagabb tagállama, Dánia, a költségvetés haszonélvezője, míg a közösségi átlagnál alacsonyabb bruttó hazai össztermékkel rendelkező Nagy-Britannia a költségvetés második legnagyobb befizetője lett. De példaként említhetjük, hogy Portugália és Hollandia közel egyenlő mértékben jutott forrásokhoz a közös költségvetésből, fejlettségi különbségeik ellenére, miközben Dánia nyeresége a közös költségvetésből több volt, mint a sokkal nagyobb és fejletlenebb Spanyolországé.

 

A “Delors I. csomag” és a negyedik forrás

 

A Bizottság ezeknek a problémáknak enyhítésére 1988-ban költségvetési reformcsomagot terjesztett elő, amelyet a Bizottság akkori elnöke után első “Delors I.-csomagnak” neveznek. Ez a tervezet többek között javasolta egy negyedik bevételi forrás bevezetését. Az érdekelt felek hosszas egyeztetés után 1988 közepére megállapodtak a saját források új rendszerében.

 

Ennek értelmében a közös költségvetés négy forrásból jut bevételekhez. Első forrás a tagállamok összes vámbevétele és az Európai Szén- és Acélközösség hatálya alá tartozó termékekre a Közösség által kivetett adó. A második forrás a harmadik országokból érkező, agrárkereskedelemre kivetett agrárlefölözések, importilletékek és a tagállami cukor- és izoglukóz termelésre kivetett adók. A harmadik forrás az egységes közösségi szabályozáson alapuló hozzáadottérték adó bevételek 1,4%-a. A negyedik legújabb bevételi forrás, az ún. “negyedik (kiegészítő) forrás" pedig az éves bruttó nemzeti össztermék (GNP) arányában terheli az tagállamokat, és a bruttó nemzeti össztermék százalékában kifejezett mértékét évente a költségvetés állapotának függvényében határozzák meg. A negyedik forrás előnye, hogy korrigálja a bruttó nemzeti össztermék és a hozzáadottérték adó bázis országonkénti különbségeit. A csomagterv a közösségi költségvetés főösszegét a Közösség bruttó nemzeti össztermékének 1,2%-ában maximálta.

 

Az első két forrás esetében a tagállamokat feljogosították, hogy a beszedés költségeinek fedezésére maguknál tartsák ezen bevételek 10%-át. A harmadik forrással kapcsolatban meghatározták, hogy a bevétel kiszámításának alapjául vett hozzáadottérték adóbevételek nem lehetnek nagyobbak, mint az adott tagállam bruttó hazai össztermékének 55%-a. A negyedik forrás először az 1988. évi költségvetésben szerepelt, ekkor a mezőgazdasági bevételek súlya 6,2% volt, vámoké 22,3%, a hozzáadottérték adóból származó bevételeké 57,2% míg a “negyedik forrásé” 10,6% (a maradék az “egyéb bevételek” rovatban szerepel). Ez a lépés már a reform első évére is lehetővé tette a költségvetés főösszegének 17%-os növelését. A vám- és agrárilleték-bevételek elsősorban a közös agrárpolitika költségeit fedezik, de erre használják fel a hozzáadottérték adó alapú hozzájárulás jelentős részét is. A Strukturális Alapok bevételeit, finanszírozását a hozzáadottérték adó alapú hozzájárulás és a “negyedik forrás jelentik", így nagy biztonsággal mondható, hogy a Strukturális Alapok teherviseléséhez bruttó nemzeti össztermékük arányában járulnak hozzá a tagországok.

 

Ezzel egy időben bontakozott ki a brit költségvetési hozzájárulás körüli vita. A befizetések körüli vita általános okait már fentebb megismerhettük. Nagy-Britannia esetében ez azért vált különösen súlyos problémává, mert miközben bruttó hazai össztermékét tekintve a hetvenes években a szegényebb tagállamok közé tartozott, a költségvetés második legnagyobb befizetője volt. A probléma nagyságát jelzi, hogy 1979-re a tagság Nagy-Britannia számára több mint 1 milliárd font többletkiadást jelentett.

 

A hosszas tárgyalások után a Fontainebleau-megállapodásként ismert alku eredményeként Nagy-Britannia hozzáadottérték adó alapú hozzájárulását, minden évben megvizsgálva a befizetések helyzetét, megfelelő mértékben csökkentették. A csökkentés mértéke a hozzáadottérték adó alapú brit befizetések és a Nagy-Britanniában kifizetett Közösségi támogatások különbségének kétharmada.

 

A “Delors II. csomag”

 

A reformok továbbvitelének érdekében a Bizottság 1992-ben előterjesztette “Delors II. csomag”-ként ismert költségvetési tervezetét. Ebben meghatározta az 1993-1999 közötti időszak költségvetési irányszámait. A tagállamok megállapodtak, hogy a költségvetés kiadási főösszegének felső határát a bruttó nemzeti össztermék 1993-as 1,2%-áról 1999-ig fokozatosan 1,27%-ra emelik. Ennek megfelelően a négy forrásból származó bevételek együttes összegének felső határát is a bruttó nemzeti össztermék 1,27%-ában állapították meg.

 

Szintén az átlagnál kevésbé fejlett tagállamok támogatásának érdekében megváltoztatták a hozzáadottérték alapú forrás hozzájárulási arányait. A fogyasztáson alapuló harmadik forrás jobban megterhelte a szegényebb tagállamokat. Ezekben az országokban a fogyasztók jövedelmük nagyobb részét költik el és csak kisebb részét takarítják meg, mint a fejlettebb tagállamokban. Így a szegényebb tagállamok jövedelmük viszonylag nagyobb hányada után fizetnek hozzájárulást a költségvetésbe. A Közösség bruttó nemzeti össztermék átlag 90%-a alatt lévő tagállamoknál csökkentették, míg az ennél fejlettebb országok esetében – a csökkentést ellensúlyozandó – növelték. A mezőgazdasági bevételekre és kiadásokra vonatkozó előírások megváltoztatásáról nem jött létre kompromisszum. A “Delors II. csomag” előrelépést jelentett a méltányosabb, a tagállamok valós gazdasági erejének megfelelő teherelosztás irányába. Dánia a változtatások következtében jelentősen vesztett korábbi előnyös pozíciójából. Nagy-Britannia továbbra is aránytalanul nagy részt fizetett be a közös költségvetésbe, még a reform életbelépésével is a második legnagyobb befizető maradt Németország után. Ennek köszönhetően továbbra is fennmarad a Fontainebleau-megállapodásnak megfelelő, befizetései kétharmadának kitevő visszatérítési jogosultsága.

 

A befizetések mértékéről sokat elárul az is, ha a tagállamok egy főre eső befizetéseit vizsgáljuk. Ilyen összehasonlításban is Németország a legnagyobb befizető; 1995-ben egy átlagos német állampolgár után 164,6 ECU került a közös költségvetésbe. A legjelentősebb befizetők között találjuk az egy főre vetített adatok alapján Ausztriát, Svédországot Luxemburgot és Hollandiát. Ez a változás különösen Hollandia számára volt drasztikus, hiszen a reformok következtében a költségvetés haszonélvezőjéből az egyik legjelentősebb befizetővé lépett elő. Ezek a nagy befizető államok egyre erőteljesebben követelték a számukra kedvezőtlen hozzájárulási arányok megváltoztatását.

 

Természetesen a fejletlenebb országok, mint például Spanyolország, ragaszkodnak a költségvetésből nekik juttatott támogatásokhoz. Mindazonáltal nehéznek tűnik olyan kompromisszum kialakítása, amellyel minden tagállam maradéktalanul elégedett lenne. A befizetések és támogatások arányait tovább bonyolítja, hogy a Belső Piac létrejöttével egyre többször fordul elő, hogy a fejletlenebb ország költségvetési támogatásából finanszírozott projektek végrehajtásával fejlettebb tagállamok cégeit bízzák meg. Ezek viszont a bevételeik után fizetett adót a fejlettebb ország állami költségvetésébe utalják át. Így a költségvetés által kifizetett támogatás egy részének haszonélvezője olyan ország lesz, amely nem is lenne jogosult ilyen támogatásra. A befizetési kimutatások torzítását növeli, hogy a vámbevételek és mezőgazdasági bevételek a harmadik országokból érkező importtól függnek. Így az olyan államok, mint Hollandia vagy Belgium, ahol a más tagállamokba irányuló importot felvevő nagy kikötők vannak, nagy vámtételeket fizetnek be a költségvetésbe. De az itt begyűjtött vámok annak a tagállamnak az állampolgárait terhelik, ahová az import irányul. A külső határokkal nem rendelkező tagállamoknak pedig nincs lehetőségük ilyen befizetések felmutatására.

 

A mezőgazdasági bevételek esetében az egyenlőtlenség úgy mutatkozik meg, hogy a kis mezőgazdasági szektorral rendelkező, nettó agrár behozatalra szoruló tagállamoknak - a behozatalukra kivetett illetékek miatt – relatív mértékben többet kell a költségvetésbe befizetniük. Ugyanakkor kisebb agrár szektoruk viszonylag kevés támogatást élvez a közös mezőgazdasági politikából, miközben az importilleték megdrágítja a behozott élelmiszer árát. Ezenkívül az is növelheti a befizetések és kifizetések közötti különbséget, hogy míg a befizetések értelemszerűen minden esetben valamely tagállamtól erednek, a kifizetések 14%-a, legalább is a Számvevőszék 1995-ös jelentése szerint nem párosítható egyetlen országhoz sem. Ilyen kiadások például: az adminisztráció kiadásai vagy a tengerentúli területekre irányuló segélyek. A költségvetést a kilencvenes évek változásai új kihívások elé állították. A közép-kelet-európai országok tagságra történő felkészítése, a volt szovjet köztársaságoknak nyújtandó segélyek és a balkáni helyreállítás költségei mind jobban megterhelik az eddigi bevételi szerkezetet. További nehézségeket okoz, hogy a WTO (angolul: World Trade Organisation, Világkereskedelmi Szervezet) tárgyalások folyamatosan lefelé szorítják a vámtételeket, ami az Európai Unió által érvényesített vámtarifarendszert is nagyban befolyásolja. Ugyancsak jelentékeny a hatása annak, hogy az Európai Unió egyre több országgal valamilyen fokú kedvezményes vámmegállapodással rendelkezik, ami tovább csökkenti a vámbevételeket. Középtávú feladatként a közös költségvetésnek a kibővítést lehetővé tevő pénzügyi kereteket is ki kellett alakítania. Természetesen ahhoz, hogy a közös költségvetés meg tudjon felelni ezeknek a kihívásoknak, megfelelő befizetési szerkezetet kellett kialakítani.

 A nettó befizetési pozíciók változása a két Delors csomagot követően

 

Ország

 

1986

 

1995

 

 

nettó hozzájárulás

 

nettó hozzájárulás

1 főre jutó GDP az EU átlag %-ában

 

összesen

egy főre jutó

összesen

egy főre jutó

 

 

millió ECU

ECU

millió ECU

ECU

 

Németország

3742

61,3

13431

164,6

106,7

Egyesült Királyság

1438

25,3

4720

80,7

98,2

Hollandia

-217

-14,9

2005

129,7

100,4

Franciaország

561

10,1

1727

29,6

107,2

Svédország

-

-

937

105,5

95,3

Ausztria

-

-

905

112,9

109,3

Olaszország

195

3,4

614

10,7

101,7

Belgium

284

28,7

311

30,6

110,4

Finnország

-

-

165

32,3

92,5

Luxemburg

59

160,3

45

110,6

128,2

Dánia

-421

-82,2

-306

-58,6

112,0

Írország

-1230

-374,4

-1887

-526,8

85,3

Portugália

-219

-22,1

-2381

-241,8

67,9

Görögország

-1273

-127,8

-3489

-333,0

60,0

Spanyolország

-95

-2,5

-7218

-184,0

76,1

Az Agenda 2000 “saját forrás” reformja

 

Amint azt fentebb láttuk, Európai Tanács 1995. decemberében megbízta a Bizottságot azzal, hogy dolgozza ki az 1999. december 31. utáni időszakra vonatkozó pénzügyi költségvetési tervet. Az ennek megfelelően elkészített “Agenda 2000” című programcsomag többek között javaslatot tett a 2000-2006 közötti pénzügyi időszak “saját forrás” rendszerére is. Az Európai Tanács 1999. március 24-26. közötti berlini rendkívüli ülésén döntött az Agenda 2000 költségvetési javaslatairól.

 

A Bizottság javaslata szerint a 2000-2006-ig terjedő új pénzügyi időszakban a közösségi költségvetés képes lesz a prioritást élvező intézkedéseket finanszírozni a bruttó nemzeti össztermék 1,27%-os saját forrás felső határ megemelése nélkül. A javaslat szerint tehát nincs szükség pótlólagos bevételi források bevonására. Ugyanakkor választ kellet adni a tagállamok részéről érkező egyre gyakoribb teher-újraelosztási igényekre. A Közösség költségvetésének bevételi oldala, azaz a saját források rendszere módosításra került, melynek értelmében az új rendszer várhatóan 2002-től fog életbe lépni. Ennek legfontosabb eleme a jelenlegi hozzáadottérték adó alapú hozzájárulás egy, a bruttó nemzeti össztermék alapú befizetés által történő felváltása. A hozzáadottérték adó hozzájárulás jelenlegi maximális mértéke (1999-ben a tagállamok hozzáadottérték adóalapjainak 1%-a) fokozatosan csökkenni fog, 2002-ben 0,75%-ra, míg 2004-ben 0,50%-ra fog mérséklődni. A hagyományos saját bevételek (vámok, agrárlefölözések) továbbra is megmaradnak, de 2001-től kezdve 10%-ról 25%-ra növekszik ezen bevételek a tagállamoknál beszedési költségként maradó hányada.

 

A saját források rendszerének változása tükrözi a tagállamok azon igényét, hogy a pénzügyi rendszer finanszírozásában erőteljesebben érvényesüljön a “méltányosság és a progresszivitás”. Az egyes tagországok tehát valós gazdasági súlyuk alapján járuljanak hozzá a költségvetési kiadásokhoz, ne pedig “egyenlően”, a mindegyikükre egységesen alkalmazott mechanizmus alapján. A Közösség költségvetésének ily módon történő módosítása alapvetően a szegényebb (a Kohéziós Alap támogatásaiból részesülő – Írország, Görögország, Spanyolország és Portugália) országoknak, illetve azon országoknak kedvez, melyeknek költségvetési bevételük nagyobb része származik hozzáadottérték adó és hagyományos bevételekből (Nagy-Britannia, Hollandia). A változás következtében Olaszország befizetése jelentősen növekedni fog, némileg pedig megnövekszik Finnország, Belgium és Dánia hozzájárulása is. Az új költségvetésben továbbra is fennmarad Nagy-Britannia visszatérítési mechanizmusa, ennek mértéke azonban oly módon fog csökkeni, hogy figyelembe vegye az egyéb, Nagy-Britannia számára pozitív hatású változások (hagyományos saját bevételek növekedése, hozzáadottérték adó alapú hozzájárulás változás) mértékét. A visszatérítési mechanizmus nem terjed ki a közép- és kelet-európai országoknak nyújtott előcsatlakozási segélyekre, a csatlakozás után életbe lépő előirányzatokra azonban igen. A Nagy-Britanniának visszajuttatott összeg 2006-ig összességében mintegy 220 millió euróval lesz kevesebb.

 

Változik a visszatérítési mechanizmus finanszírozása is: Ausztria, Németország, Hollandia, illetve Svédország hozzájárulása a jelenleginek 25%-ára fog mérséklődni. A visszatérítési mechanizmus finanszírozásának kiigazításához az egyes tagállamok bruttó nemzeti össztermékét fogják alapul venni. Az Európai Tanács továbbá felkéri a Bizottságot a saját források rendszerének 2006. január elsejéig történő általános felülvizsgálására, amely már figyelembe fogja venni az újonnan csatlakozott országok helyzetét is. Bár nem lehet győztesekről és vesztesekről beszélni a berlini csúcsértekezlet költségvetési reformról szóló döntései kapcsán, a tagországi értékelésekben bizonyos differenciálás figyelhető meg aszerint, hogy mely államoknak sikerült az eredeti elképzeléseikhez legközelebb álló megoldást elérni. Németország tagállamként csak minimális tárgyalási célkitűzéseit tudta érvényesíteni, a tervezettnél nagyobb mértékben kényszerült engedni eredeti igényeiből. Lemondott nettó költségvetési hozzájárulása korábban követelt drasztikus csökkentéséről, s megelégedett azzal, hogy nettó tehervállalása nem emelkedik tovább, illetve valamelyest csökken. A német pénzügyi terhek 1 milliárd euróval csökkennek 2006 végéig. Eredmény Németország számára, hogy az új költségvetési periódusban emelkedik a keleti tartományok támogatási összege. Egyöntetű vélekedés, hogy Nagy-Britannia számára kedvező döntés született Berlinben. A britek elérték céljukat: a befizetések visszatérítését gyakorlatilag érintetlenül hagyta a megállapodás. Franciaország sikerrel védte meg álláspontját, s bár hozzájárulási terhei növekednek a 2000-2006 közötti időszakban, nettó befizetése továbbra is 1 milliárd euró alatt marad, lényegesen kevesebb az előzetesen számítottaknál.

 

Spanyolország megtartotta nettó kedvezményezetti pozícióját és abszolút értékben is nagyobb összeget kap, mint az előző évi költségvetésben. Az ország számára előnyös, hogy a regionális politika alapvetően változatlan maradt. A Strukturális Alapból folyósított támogatás növekszik. Sikerült érvényre juttatnia azt az álláspontját, hogy a kohéziós alapnak továbbra is haszonélvezői maradnak az euró övezet viszonylag gyengébben fejlett országai, bár sajnálattal állapítják meg, hogy lefékeződött a kohéziós politika eddigi erősödő tendenciája. Hollandia elégedett volt a berlini kompromisszummal. Megvalósult az igazságosabb teherelosztás és 1,3 mrd euróval csökkennek a holland befizetések.

 

Hetényi Géza, Hünlich Csilla, Mocsáry Péter [Változó Világ 35.]

 

 

 

 

 

 

   

Fontos a véleményed, kíváncsiak vagyunk rá!

 

 

 

A TUDÁS 365+1 NAPJA

    

 

 

Olvasó világ

Az olvasás

A könyvek

Mutasd meg könyvtáradat...

Könyvrendelés

 

 

 

 

 

 

Kezdőoldal

Olvasószolgálat

Impresszum

 

Változó Világ, 2019